《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）近日對外公布，自2024年5月1日起施行。《條例》重點就明確體制機制、規(guī)范交易活動、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和懲處違法行為等方面作出規(guī)定，首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權(quán)市場交易制度。

這部條例具體將如何規(guī)范碳市場發(fā)展？在2月26日國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風會上，生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民對條例進行了解讀。

成交量已逾4億噸

碳排放權(quán)交易是通過市場機制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的重要政策工具。近年來，我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)穩(wěn)步推進。2011年10月在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等地啟動地方碳排放權(quán)交易市場試點工作，2017年12月啟動全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場正式上線交易。

上線交易以來，全國碳排放權(quán)交易市場運行整體平穩(wěn)，年均覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國總排放量的比例超過40%。截至2023年底，全國碳排放權(quán)交易市場共納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計成交量約4.4億噸，成交額約249億元，碳排放權(quán)交易的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

與此同時，全國碳排放權(quán)交易市場制度建設(shè)方面的短板日益明顯。此前我國還沒有關(guān)于碳排放權(quán)交易管理的法律、行政法規(guī)，全國碳排放權(quán)交易市場運行管理依據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)章和文件執(zhí)行，立法位階較低，權(quán)威性不足，難以滿足規(guī)范交易活動、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等實際需要，急需制定專門行政法規(guī)，為全國碳排放權(quán)交易市場運行管理提供明確法律依據(jù)，保障和促進其健康發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民介紹，《條例》是我國應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域第一部專門的法規(guī)，首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權(quán)市場交易制度，具有里程碑意義。

《條例》的制定總結(jié)實踐經(jīng)驗，堅持全流程管理，覆蓋碳排放權(quán)交易各主要環(huán)節(jié)，避免制度空白和盲區(qū)。同時，立足我國碳排放權(quán)交易總體屬于新事物、仍在繼續(xù)探索的實際情況，重在構(gòu)建基本制度框架，保持相關(guān)制度設(shè)計必要彈性，為今后發(fā)展留有空間。此外，針對碳排放數(shù)據(jù)造假突出問題，著力完善制度機制，有效防范懲治，保障碳排放權(quán)交易政策功能發(fā)揮。

明確體制機制

明確監(jiān)督管理體制，是加強碳排放權(quán)交易管理的重要方面，也是制定《條例》的重要目的之一。

《條例》明確，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照職責分工負責碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的有關(guān)監(jiān)督管理工作；地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照職責分工，負責本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

為提升監(jiān)管效能，《條例》還規(guī)定國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺，加強對碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的全過程監(jiān)管，并與有關(guān)部門實現(xiàn)信息共享。

《條例》從6個方面構(gòu)建了碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架。一是注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)的法律地位和職責。全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)負責碳排放權(quán)交易產(chǎn)品登記，提供交易結(jié)算等服務(wù)，全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)負責組織開展碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。

二是碳排放權(quán)交易覆蓋范圍以及交易產(chǎn)品、交易主體和交易方式。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門研究提出碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類（目前為二氧化碳）和行業(yè)范圍，報國務(wù)院批準后實施；碳排放權(quán)交易產(chǎn)品包括碳排放配額和經(jīng)批準的其他現(xiàn)貨交易產(chǎn)品，交易主體包括重點排放單位和符合規(guī)定的其他主體，交易方式包括協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或者符合規(guī)定的其他方式。

三是重點排放單位確定。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定重點排放單位確定條件，省級政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門據(jù)此制定年度重點排放單位名錄。

四是碳排放配額分配。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定年度碳排放配額總量和分配方案，省級政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門據(jù)此向重點排放單位發(fā)放配額。

五是排放報告編制與核查。重點排放單位應(yīng)當編制年度溫室氣體排放報告，省級政府生態(tài)環(huán)境主管部門對報告進行核查并確認實際排放量。

六是碳排放配額清繳和市場交易。重點排放單位應(yīng)當根據(jù)核查結(jié)果足額清繳其碳排放配額，并可通過全國碳排放權(quán)交易市場購買或者出售碳排放配額，所購碳排放配額可用于清繳。

保障數(shù)據(jù)質(zhì)量

排放數(shù)據(jù)真實是碳排放權(quán)交易正常進行和發(fā)揮政策功能的基本前提。在防范和懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為方面，《條例》主要從4個方面作了規(guī)定。一是強化重點排放單位主體責任。要求重點排放單位制定并嚴格執(zhí)行排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，如實準確統(tǒng)計核算本單位溫室氣體排放量、編制年度排放報告并對報告的真實性、完整性、準確性負責，按規(guī)定向社會公開信息并保存原始記錄和管理臺賬。

二是加強對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的管理。受委托開展溫室氣體排放相關(guān)檢驗檢測的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當遵守國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程和技術(shù)規(guī)范要求，對出具的檢驗檢測報告承擔相應(yīng)責任，不得出具虛假報告；受委托編制年度排放報告、對年度排放報告進行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當具備國家規(guī)定的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)能力和技術(shù)人員，建立業(yè)務(wù)質(zhì)量管理制度，獨立、客觀、公正開展相關(guān)業(yè)務(wù)，對出具的年度排放報告和技術(shù)審核意見承擔相應(yīng)責任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實施其他弄虛作假行為；技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時從事年度排放報告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。

三是強化監(jiān)督檢查。規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有監(jiān)督管理職責的部門可以對重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，明確現(xiàn)場檢查可以采取的措施，并要求被檢查者如實反映情況、提供資料，不得拒絕、阻礙。

四是加大處罰力度。對在溫室氣體排放相關(guān)檢驗檢測、年度排放報告編制和技術(shù)審核中弄虛作假的，規(guī)定了罰款、責令停產(chǎn)整治、取消相關(guān)資質(zhì)，以及禁止從事相應(yīng)業(yè)務(wù)等嚴格的處罰，并建立信用記錄制度。

跟進配套措施和設(shè)施

為確?！稐l例》順利實施，有關(guān)方面將著重開展3個方面的工作。首先，持續(xù)抓好宣傳貫徹?！稐l例》的專業(yè)性比較強，要采取多種方式對《條例》進行宣傳，幫助有關(guān)部門工作人員、重點排放單位、有關(guān)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等單位和個人更好地掌握《條例》內(nèi)容、領(lǐng)會精神實質(zhì)，做到知法守法。這是一項基礎(chǔ)性工作。

其次，及時跟進配套制度?！稐l例》確立了碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架，但要真正落地落實，離不開配套規(guī)章、辦法、標準等更為具體、操作性更強的規(guī)定作支撐。要及時出臺相關(guān)配套規(guī)定。

再者，完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。碳排放權(quán)交易管理專業(yè)性、技術(shù)性強，要有效實施監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常關(guān)鍵。其中全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺對于實施全過程、全方位動態(tài)監(jiān)管，提升監(jiān)管力度具有重要作用?！稐l例》對全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺建設(shè)作了明確規(guī)定，有關(guān)方面將以《條例》實施為契機，統(tǒng)籌整合各方面力量，加快管理平臺建設(shè)，提升監(jiān)管的信息化、智能化水平，形成監(jiān)管合力。

《條例》適用于全國碳排放權(quán)交易市場的碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動。對于地方碳排放權(quán)交易市場，《條例》從兩個方面作了規(guī)定：《條例》施行前建立的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當參照《條例》的規(guī)定健全完善相關(guān)管理制度，加強監(jiān)督管理；《條例》施行后，不再新建地方碳排放權(quán)交易市場，重點排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場的碳排放權(quán)交易。

盡快實現(xiàn)首次擴圍

趙英民介紹，我國的碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙和航空等八大重點行業(yè)，占二氧化碳排放總量的75%左右。這些重點行業(yè)工業(yè)化程度高，有一定的人才、技術(shù)和管理基礎(chǔ)，更容易實現(xiàn)對碳排放的量化控制管理，影響含碳產(chǎn)品和服務(wù)的價格。

目前，全國碳排放權(quán)交易市場納入了發(fā)電行業(yè)，排放量大約是51億噸，占全國二氧化碳排放總量的40%以上?！皩⒏吲欧判袠I(yè)盡早納入全國碳排放權(quán)交易市場，充分發(fā)揮市場在碳排放資源配置中的決定作用，可以使全社會的降碳成本實現(xiàn)最優(yōu)、最小化，從而助力實現(xiàn)“雙碳”目標，推動綠色低碳轉(zhuǎn)型和美麗中國建設(shè)?！壁w英民指出。

《條例》對確定行業(yè)覆蓋范圍和重點排放單位相關(guān)的工作程序進行了明確。生態(tài)環(huán)境部每年在全國范圍內(nèi)對上述重點行業(yè)組織開展年度的碳排放核算報告核查工作，同時開展市場擴圍的專項研究。

“我們正在積極推動，爭取盡快實現(xiàn)我國碳排放權(quán)交易市場的首次擴圍。”趙英民說，未來將堅持穩(wěn)中求進、先易后難的原則，優(yōu)先納入碳排放量大、產(chǎn)能過剩嚴重、減污降碳協(xié)同效果好、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)好的重點行業(yè)。擴圍工作將把握好節(jié)奏力度，科學合理確定不同行業(yè)的納入時間，分階段、有步驟地積極推動碳排放權(quán)交易市場覆蓋碳排放重點行業(yè)，從而構(gòu)建更加有效、更有活力和更具國際影響力的碳市場。

兩個碳市場互為補充

今年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動。它與全國碳排放交易權(quán)市場有什么關(guān)系？

“通俗來說，碳排放權(quán)交易市場是強制性的，自愿減排交易市場是自愿性的?！壁w英民解釋，全國溫室氣體自愿減排交易市場是繼全國碳排放權(quán)交易市場之后，我國推出的又一個助力實現(xiàn)“雙碳”目標的重要政策工具，兩者都是通過市場機制控制和減少溫室氣體排放，既有區(qū)別、獨立運行，又有聯(lián)系、互為補充，共同構(gòu)成我國的碳市場體系。

目前，碳排放權(quán)交易市場的參與主體主要是具有控制溫室氣體排放法律義務(wù)的排放企業(yè)，即《條例》中說的重點排放單位，由政府向這些企業(yè)分配碳排放配額，并規(guī)定企業(yè)清繳與其實際排放等量的配額。清繳完后，配額盈余的企業(yè)可以在市場上通過交易出售獲益；配額不足的企業(yè)需要從市場購買，從而實現(xiàn)激勵先進、約束落后的政策導向，降低整個行業(yè)乃至全社會的降碳成本。

而自愿減排交易市場的目的，則是鼓勵各類主體自主自愿地采取額外的溫室氣體減排行動，產(chǎn)生的減排效果經(jīng)過科學方法量化核證后，通過市場出售獲取相應(yīng)的減排貢獻收益。“自愿減排交易市場可以動員更廣泛的行業(yè)企業(yè)，自主自愿開展溫室氣體減排行動，并創(chuàng)造巨大的綠色市場機遇，帶動全社會共同參與綠色低碳發(fā)展?！壁w英民總結(jié)。

《條例》規(guī)定，納入全國碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)可以購買經(jīng)核證的溫室氣體減排量，用于清繳其碳排放配額。通過配額清繳抵銷機制，兩個碳市場實現(xiàn)了互聯(lián)互通。“強制碳市場和自愿碳市場銜接，將更好地形成政策合力，進一步激發(fā)綠色低碳創(chuàng)新動力，引導社會各方共同參與減碳，推動落實國家‘雙碳’目標?！壁w英民指出。（何  珺）