城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的需求潛力所在，對推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕都具有重要意義。近日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）。

根據(jù)《實(shí)施方案》提出的目標(biāo)，到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率將穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。

仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期

近10年來，在各方的共同努力下，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得一系列重大歷史性成就。1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系基本確立。

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，到2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.5，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升。

“十四五”時(shí)期，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟待進(jìn)一步提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的機(jī)遇動力和問題挑戰(zhàn)并存。

為推動“十四五”時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向有效落地，《實(shí)施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口?！皟蓹M三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經(jīng)濟(jì)的能力明顯增強(qiáng)，重點(diǎn)都市圈建設(shè)取得明顯進(jìn)展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)基本建成。超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展。

與此同時(shí)，我國城市可持續(xù)發(fā)展能力將明顯增強(qiáng)。到2025年，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?950萬畝以內(nèi)，城市內(nèi)澇治理取得明顯成效，城市燃?xì)獾裙艿览匣赂脑焐钊胪七M(jìn)，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。“十四五”時(shí)期，要堅(jiān)持存量優(yōu)先、帶動增量，著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

一是深化戶籍制度改革。放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。

二是完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制。建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機(jī)制，探索實(shí)施電子居住證。

三是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)。聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農(nóng)民工等的職業(yè)技能培訓(xùn)。探索通過社?？榉蠗l件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓(xùn)券。

四是強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障。以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，根據(jù)人口流動調(diào)整教師編制定額，加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給。

五是鞏固提高社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率。穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，做實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌并推動省級統(tǒng)籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險(xiǎn)的戶籍限制。

六是強(qiáng)化農(nóng)民工勞動權(quán)益保障。逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，建立新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權(quán)益保障機(jī)制。

七是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。中央財(cái)政和省級財(cái)政分別對吸納跨省域、跨市域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的地區(qū)給予支持。各級國土空間規(guī)劃編制修訂充分考慮人口規(guī)模因素特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量，合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人還指出，增強(qiáng)城市群和中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟(jì)變動趨勢。同時(shí)，應(yīng)加大政策舉措力度，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)在城市間合理分布，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，要分類推動城市群發(fā)展。深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，積極推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，實(shí)施長江中游、北部灣等城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，加強(qiáng)城市群對周邊特殊類型地區(qū)發(fā)展的輻射帶動。

其次，有序培育現(xiàn)代化都市圈。建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的同城化推進(jìn)機(jī)制，提高都市圈交通運(yùn)輸連通性便利性，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮?，鼓?lì)都市圈社保和落戶積分互認(rèn)。

再者，推動超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，有序疏解中心城區(qū)功能、設(shè)施以及過度集中的公共服務(wù)資源。

此外，還要提升大中城市功能品質(zhì)，推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)模化集群化發(fā)展，完善對外交通通道及設(shè)施；增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，培育發(fā)展小城市特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)；推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)等。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

“我國即使基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域?yàn)榛締卧⒁試页青l(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。

具體措施包括：穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年政策；開拓鄉(xiāng)村建設(shè)多元化融資渠道，鼓勵(lì)各級財(cái)政和開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步提高地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城市教文衛(wèi)體等工作人員定期服務(wù)鄉(xiāng)村，允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并依法享有相關(guān)權(quán)益；促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；多渠道增加農(nóng)民收入，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)等。（何  珺）